摘 要：如何合理设置股权类型、有效维护和保障集体成员利益, 怎样的管理方式有利于保障股权的权能完整、实现股权的流转顺畅, 仍是产权改革中需要进一步探讨和规范的问题。本文基于对北京、上海、广东农村集体产权制度改革调研, 在梳理和总结现阶段各地农村集体产权改革的不同作法及经验基础上, 针对农村集体产权制度改革中股权设置与管理中现实做法、存在问题进行深入分析与评价, 并提出改革的政策措施。

一、集体产权制度改革现状

股权设置和管理是集体产权制度改革的重点内容, 股权设置集中反映了各方权益是否能公平体现, 是建立完善集体经济组织利益分配制度的重要前提, 股权管理方式则决定了股权权能的实现路径。在农村集体产权改革的现阶段, 各地存在不同的作法及经验需要梳理和总结。

(一) 股权设置

所谓股权设置, 是对界定为现集体经济组织成员的集体净资产, 按照一定标准、采取股份的形式在现集体经济组织成员之间进行合理分配。股权设置是为实现农村集体经济产权制度改革目标, 合理设置新型农村集体经济组织产权结构的基本途径。农村集体经济组织一般可以设集体股和个人股两大类股份, 其他股权类型还有风险责任股、岗位股等。

1. 设置集体股。

集体股是个人股东共有的资产, 其股份所有权由全体个人股东集体行使。在改革中, 设置集体股份的主要目的是为了用于处置遗留问题、可能需要补缴的费用、成员社会保障支出和一些必要的社会性支出。北京市基本上都保留了设置集体股的作法, 比例上一般不高于30%, 但个别村也会达到40%。上海市规定可设立一定比例的集体股, 主要用于村公益事业开支, 集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定, 但对撤制村原则上不设立集体股。广东省东莞市区别不同经济发展水平采取不同的股权设置模式, 有的只设集体股, 有的只设个人股。在有经营性净资产、集体收入能维持社区行政管理费用和公益性开支、集体收入有一定盈余的村组, 实行资产固化量化, 根据清产核资测算结果, 将集体经营性净资产按一定比例划分为集体股和个人股, 并将个人股部分折股量化固定到人。在无经营性净资产或集体收入不能维持社区行政管理费用和公益性开支的村组, 则实行先固化但暂不量化, 先进行股东资格界定, 只设置集体股, 待集体经济状况改善后再划分个人股并明确股值。

2. 设置个人股。

个人股的种类繁多, 北京市主要包括基本股 (又称户籍股) 、劳龄股、资源股、土地承包经营权股、独生子女奖励股、现金股等。户籍股为户口所在的村集体经济组织成员所有, 分配比例一般为60%;劳龄股的数量依据是成员在本集体经济组织的劳动年限, 分配比例一般为10%;家庭承包经营权股为有土地承包权的成员享有, 分配比例一般为17%。现金股是组织成员以现金出资的形式购买股份, 对集体经济组织的增量投资。一个股东可同时享有多种股份, 股东根据拥有的份额, 每年获取分红。

上海市的成员股权设置, 原则上以集体经济组织成员参加劳动的时间 (劳龄) 为依据, 股权量化的范围和对象可参照上海市有关撤制村、队时处置集体资产的政策确定。村集体经济组织成员的股权可以继承, 但不得退股。改制后, 为确保农民保留长期的集体资产收益权, 股权在一般情况下不得转让, 但如遇村民死亡等情况, 可以通过规范、合法的程序在本集体经济组织内部进行转让。

广州市荔湾区的股权设置只设个人股, 不设集体股。个人股又分为基本股 (人口股) 和农龄股 (劳龄股) 。人口股按照产权改革时是否在册 (具有该村的户口) 为依据, 分为社员股和社会股, 在规定的时间段里具有该村户口的成员配置社员股, 原来户口在本村, 后来因外出读书、工作等原因迁出的人员只配置社会股, 可以参与分红, 但不享有选举权和被选举权;农龄股则以参与村集体的劳动时间为依据。个人股不能抽资退股, 不得转让、买卖、抵押, 但可继承。

由于集体股的权利归属仍不明晰, 其他一些省份新近改革的村一般不再设置集体股, 具体到个人股的量化配置, 有的原则上只设人口股和农龄股, 有的改制时设年龄股 (农龄股) 、劳力股 (劳龄股) 和现金股。在股权管理方面, 则采取“动”与“不动”两种模式:一是动态管理模式。即股份经济联合社结合村干部换届选举, 每隔3年根据本社出生、死亡、迁入、迁出等4项人口变动情况进行一次股东调整, 新增股东可从集体新增积累中享受与其他股东同等数量的股份, 减少股东的股份由集体无偿收回。二是静态管理模式。即大部分完成产权制度改革的村均对股权实行不随人口增减而变动的静态管理, 并通过允许继承和内部转让的方式解决新增人口的股权需求, 但不得用于抵押担保, 不得向股东以外的人转让、馈赠股权, 原则上不能将股权份额退股提现。

3. 其他股权设置。

除成员股和集体股外, 有的集体经济组织设置其他股, 如风险责任股、岗位股等, 以此激励和认同管理层对集体经济组织发展的贡献。是否设置该类股权不能一概而论, 应视集体经济组织发展水平、管理人员人力资本情况及贡献而定。对于增配股, 上海市规定:为保证公平、公正, 在村级集体经济组织改制量化股权时, 不设立增配股;改制后为发展集体经济需要, 需设增配股的, 应由村集体经济组织成员大会讨论通过。

(二) 股权管理

股权调整方面, 上海市和北京市均未在市级文件中提出明确要求, 各区县和村在改革意见及章程中因地制宜地制定了相应规定。如上海九星村规定村民股每3年做一次调整, “生要增、死要转”;闵行区梅陇镇规定农业户口的集体经济组织成员农龄每年调整一次, 股份亦作相应变动;北京市黄村镇规定股权3~5年动态调整。而广东省、重庆市 (调研村) 大部分村均采取了股权静态管理方式, 增人不增股, 减人不减股。浙江省则采取“动”与“不动”两种模式:一种是动态管理模式。如宁牧股份经济联合社结合村干部换届选举, 每隔3年根据本社出生、死亡、迁入、迁出等4项人口变动情况进行一次股东调整, 新增股东可从集体新增积累中享受与其他股东同等数量的股份, 减少股东的股份由集体无偿收回;另一种是股权实行不随人口增减而变动的静态管理模式。股权管理单位方面, 广东省对股权成员管理实现了由“一人一证”到“一户一证”的转变, 上海市和北京市均将股份量化到个人。

股权权能方面, 上海市闵行区《村级集体经济组织产权制度改革实施规则》提出改革后的村集体经济组织要根据法律、法规以及集体经济组织章程制定股权管理办法, 内容包括股权转让、继承、赠与等。股权权能的设置多由各集体经济组织自行规定, 上海市大部分集体经济组织成员的股权只作为分红的依据, 可以继承和内部转让, 不能在组织外流通, 不得退股提现、抵押。《闵行区梅陇镇爱国村经济合作社章程》还提指出, 对户口迁出本村、插队落户的, 如要退股, 需本人提出申请, 经成员代表会议讨论通过, 按上年度末账面净资产计退。北京市大兴区股权可以内部转让但不能继承, 成员死亡, 劳龄股一次性兑换, 成员股自动消失。重庆市童家桥村和新立村规定股东所有的股份可以依法继承、内部转让、内部馈赠, 但不得用于抵押担保, 不得向股东以外的人转让、馈赠股权, 原则上不能将股权份额退股提现。广东省南海区则允许在农村社区范围内流转、继承、赠送、抵押, 但是实际操作中股权流转行为几乎没有发生。

管理平台方面, 上海市、广东省已基本建设形成了自己的体系。其中, 上海市建成市 (区) 管理平台、村 (镇) 管理平台、“村村通”农户一点通平台, 形成了农村集体“三资”信息3级监管系统, 平台建设已实现全覆盖, 农村集体“三资”数据全部录入了监管平台, 系统运营不断完善, 报表分析、变化趋势图生成等功能在内的年报数据生成系统逐渐完善。

二、股权设置与管理:基本评价

(一) 集体股的问题

集体股是否设置取决于集体经济组织经济能力及为成员提供公共服务的不可替代性, 其应与我国经济发展阶段相适应。北京市、上海市、广东省的一些农村集体经济组织保留了一定比例的集体股, 用于集体经济组织扩大再生产和集体管理费用、公益事业费用等一些必要的社会性支出, 这种作法在产权制度改革初期, 其他条件还不成熟时, 是适合的、恰当的。浙江省和重庆市的两村尊重群众意见, 从一开始改制就不设集体股, 这种作法也是因地制宜, 无可厚非的。对于农民已经全部转为城镇居民、集体土地已经转为国有土地、集体中的成年人已经享有城镇居民社会保障、没有历史遗留问题的集体经济组织, 可以不设置集体股。由于集体股的权属不清晰, 在村委会撤销后面临再分配问题, 容易引起利益矛盾, 因此设置时比例不宜过高, 一般掌握在30%以下, 且要充分尊重农民的意愿选择, 并对集体股使用情况要建立监督机制, 实行公示。

(二) 现金股的问题

现金股与劳动贡献股、基本股、资源股等股份不同, 存量资产量化股是集体经济组织成员依据其拥有的集体资产所有权, 从集体经济组织中无偿取得的, 而现金股是成员以现金的形式出资认购股份, 形成增量资产入股。因此, 农村集体经济组织要不要设置现金股, 需在遵循自愿投资的前提下, 由成员 (代表) 大会民主决策, 不得强迫组织成员购买现金股。同时应规定成员投入现金股的最低限额和最高限额, 防止个别人形成垄断股。

(三) 股权固化的问题

在股权管理方式方面, 存在固化动态方式和固化静态方式之类别。股权固化, 指存量股权无偿地配给每一个集体经济组织成员, 以后不因户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺。确权后的股权应做到相对固化, 而不是完全固化。在集体组织一级, 可就成员变动相应进行股权流转;在农户家庭内部, 就成员变动进行增减自我平衡。

(四) 股权管理的问题

浙江省的大部分村和重庆两村只设立“个人股”, 实行股权固化的静态管理方式, 被学术界认为是最理想的产权改革, 不需要二次改革和分配, 也不容易产生纠纷, 有利于社会稳定。广东省设立“集体股”和“个人股”, 实行股权固化的静态管理方式, 摆脱了以往法律对集体资产所有权归属界定的模糊状态, 明确了集体资产哪些属于“集体”, 哪些属于“个人”, 相对于传统的集体产权界定而言迈进了一大步, 但也易造成村集体经济组织的领导长期把持集体资产的控制权。

目前各地正处于产权制度改革的初期阶段, 集体经济组织成员的个人股权能还不完整, 管理也比较封闭, 但从长远看, 为了集体经济组织的进一步发展, 需开放股权管理, 引入外部资本, 壮大集体经济组织, 提高成员利益分红;而且随着农村人口流动的加速与城乡发展融合的加快, 股权交易的范围终会突破原有社区的限定, 实现股权要素的对外平等交换与自由流动。

三、几点建议

(一) 股权管理基本单位

以每个成员为单位量化劳动贡献进行股权设置, 较公平地明确了成员的权益, 但是股权量化完成后, 如果继续以成员个人为基本单位进行股权管理, 不利于股权权能的实现, 对股权流转设置了障碍。

首先, 股权量化时的集体净资产总量、农龄数等都是以当时某一时点确定的金额和数值, 截断历史的同时也应当将未来的变化控制在可管理范围内。如果未来成员人数增加或减少, 组织内每个成员的股份都会变化, 那么在流转时交易双方既要考虑股权数的变化, 又要考虑集体净资产和收益的变化, 不确定因素较多, 不利于确定市场价格进行市场交易。

其次, 我国现行有关资产持有、分配及处置的法规中, 无论是农村还是城市, 大多数采取了以户为基本管理单位的管理方式, 并未有失公平。《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》 (国土资发[2008]146号) 要求严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外, 农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的, 不予受理。《城市居民最低生活保障条例》规定享受城市低保的标准为“共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准”。城市廉租住房、经济适用住房保障以户为单位, 通过家庭人均年收入或人均住房建筑面积等指标, 进行申请者资格审核。

集体资产折股量化到人后, 应向股东出具股权证书, 建议确权颁证到户不到人, 股权证每户一本, 以户为单位核发股份分红, 不直接分配到个人, 人口变动涉及的产权问题在户内解决, 股权总数完全固化, “多不增、少不减”。这样既减少了股权数额的变动, 降低了管理成本, 又避免了对其他成员股权的影响, 将利益关系调整控制在家庭内部, 实现了相对的公平, 同时降低了成员享受集体收益分配比例的不确定性, 为股权流转中的价格确定提供便利条件。

(二) 股权的权能

所有权又称财产所有权, 是所有人依法对自己财产享有的占有、使用、收益和处分的权利, 是物权中最重要也最完全的一种权利。《物权法》第九十四条规定“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”。也就是说, 集体经济组织成员对集体资产按照其份额享有所有权。但是通过存量资产折股量化得到的股权并不是对财产的所有权, 而是成员向集体出让其集体财产所有权换取的。如北京市《关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见》 (京农发[2004]28号) 提出处置原集体经济组织成员应享有的集体资产。包括应享有的转居转工时集体公积金、公益金和征地补偿款等集体资产的份额, 并按照劳动工龄具体确定每个人的份额。根据本人意愿并经集体经济组织成员大会或成员代表大会决定, 这部分资产可以现金全额一次性兑现;可以作为新型集体经济组织的债务, 签订还款协议, 分期偿还;也可以转化为新型集体经济组织的个人优先股。

通过存量资产折股量化得到的股权包含完整的财产性收益权, 因为股权数额 (股份) 是集体经济组织成员参与集体资产收益分配的依据;但是对于集体资产占有、使用和处分的权利, 更多的是通过行使股权的非财产性权利如选举权、表决权、监督权等实现的。集体资产包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产, 是一个集体所有的财产整体, 不可分割;占有、使用和处分集体财产, 是社员代表大会投票表决决议而不是成员个人凭借股权决定的。而通过增量资产, 如社员现金入股等方式获得的股权只是参与集体资产收益分配的依据, 不具备非财产性权利。

股权虽然不是对集体财产的所有权, 但却是对股份的所有权, 包括对股份的转让、继承、抵押等。股权流转, 流转的是集体财产的收益权, 和参与社员代表大会的权力。农村集体产权制度改革的难点在于能否确权后吸引经营人才和社会资本, 把农村资产做出更高的效益, 产权改革如果没有实现由于流动而产生的效率改进, 改革仍存在较大的局限性。目前改革的实践中, 明晰产权后对农村资产更加关注分配, 似乎只有年年分红增加, 才能证明改革的成功;而股权流转受到一定限制, 认为股权流转会导致集体资产流失, 损害成员的利益, 这种观念有可能会阻碍集体资产积累、引向分光吃光, 股权流转不顺畅主要是因为对股权流转缺乏规范性的管理和制度性的政策。政府应制定配套措施去规范流转程序、保障成员的权利, 建立健全股权交易市场, 鼓励流转, 同时针对流转可能出现的问题, 设计应对措施, 而不是限制流转行为的发生。

(三) 国有产权转让的借鉴

可以借鉴国企改制上市思路, 设封闭与开放两种股份, 针对集体存量资产设置的股权是封闭式的, 是对农民集体财产所有权的保护;增量资产的股权是开放式的, 是对农民收益权的保护, 禁止流转。对存量部分持股与分配单独规定, 增量部分则完全市场化对待, 鼓励流转。存量资产股权的封闭管理切断了集体资产与城市生产要素的联系, 而由于农民自身财产量较小, 通过现金投入等增量资产十分有限, 仅仅通过这些股权流转引入社会优势资本的实际效益较低。随着城乡要素的流动性不断加大, 存量资产股权更多地应该作为一个整体, 与社会优质资产、技术等有机结合, 进行股份制改革。学习借鉴国企改制的成功案例, 优化集体资产的运营方式, 建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度, 规模化经营集体资产, 通过优化资源配置激活集体资产增值机制。

集体经济组织设置的个人股一般只允许继承和内部转让, 这与企业对职工股的流转限制基本一致。现行地方各种规范性法律文件中, 只有职工脱离 (指调离、离退休、自动离职、停薪留职、被辞退或解聘、被开除或死亡等情形) 公司时, 职工股方能转让, 以形成使职工与企业长期、统一的利益关系, 缓解劳资矛盾, 增加职工对企业的认同感和关切度。相似地, 集体经济组织与成员个人也是长期、统一的利益关系, 股权的所有权一旦流转意味着成员与其所在组织的利益关系瓦解, 如果成员自行选择放弃财产收益权, 个人股股权的流转才有可能实现。实践中, 股权内部转让案例较少, 主要是交易双方难以就交易价格达成一致, 建议借鉴公司的职工持股会制度, 在集体经济组织内部设置社员股持股会作为股权收购平台, 让成员按份共有资产变为个人所得成为可能。

原标题：农村集体产权制度改革中的股权设置与管理分析——基于北京、上海、广东的调研

基金： 农业部经管司2013年项目“农村集体产权制度改革和政策问题研究”。主持人:夏英、袁崇法, 成员:王安琪、曲颂、丁宇;

“农村集体产权制度改革和政策问题研究”课题组 夏英 袁崇法

中国农业科学院农业经济与发展研究所 中国城市发展研究院

来源：农业经济问题2014年08期